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信赖保护原则的制度设计

归档日期:11-11       文本归类:化解社会矛盾      文章编辑:爱尚语录

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  综观当今大陆法系各国行政法以信赖保护原则进行的制度设计主要体现在具体行政行为的撤销与废止上,其它体现该原则的制度和抽象行政行为的撤销与废止、法令不溯及既往、公法上的权利失效、计划担保等更适于在更广阔的宪法层面上展开探讨,因而不属于本文探讨的主题。德国是最早确立信赖保护原则的国家之一,其有关该原则的制度化也具有典范作用,以下以德国等大陆法系国家行政法为蓝本,探讨信赖保护原则在具体行政行为的撤销与废止方面的制度构建。

  依照依法行政原则,为维护法的纯洁性,违法的行政行为自应撤销,这也是以往形式意义法治行政主义者所着重强调的。然而随着现代福利国家的发展,利益和价值已趋多元化,人们逐渐认识到单靠形式意义的法治行政是不可能实现真正正义的。在许多情况下,法的安定性和法秩序的稳定性成为实现人权的基本前提,而不加限制的任意撤废行政行为,正是对这种安定性和稳定性的破坏。于是人们开始从追求绝对形式意义的法治行政向实质意义的法治行政转变。在这一过程中信赖保护原则发挥了十分重要的作用,可以说现代实质意义上的法治行政正是建立在依法行政与信赖保护二原则不断平衡的基础之上,偏废任何一原则都不可能实现真正的正义。

  具体行政行为的撤销与废止在以往形式意义法治行政占据统治地位的时代,是采自由主义。在机械的依法行政的观念的支配下行政主体可以任意撤销违法的行政行为和废止合法的行政行为,而不受任何约束。政府行为的朝令夕改、反复无常必然对人权构成极大的威胁,也与法治国思想下的法的安定性原则背道而驰,以信赖保护原则为基础,对具体行政行为的撤销与废止设置限制,便是当然的选择。德国、日本及中国台湾地区现行法在将信赖保护原则制度化的过程中区分各种不同的行为,如合法行政为和违法行政行为;违法行政行为又区分为授益行为、负担行为及复效行为。针对不同的行为选择不同的制度。 授益行政行为使行政相对人产生既得利益,倘若授益行政行为违法,在符合信赖保护要件的情况下,行政主体如撤销行政行为势必损害相对人的信赖利益。因此联邦德国行政程序法对此采取严格限制。如德国行政程序法第48条第2款明令禁止撤销具有金钱或物之给付内容的行政行为。第48条第3款规定,对非物质的行政行为尽管可以撤销但须依据信赖保护原则给予相应补偿。中国台湾地区的《行政程序法(草案)》以及日本的《行政程序法》也作了类似的规定。①

  授益行政行为的废止通常并非由于行政行为的违法性,而往往是客观状态发生变化或其他原因造成。废止原因通常是法定的,德国行政程序法第49条第二款列举规定了授益行政行为废止的四种情形:(1)法规容许或行政行为保留该废止;(2)行政行为附负担,受益人没有或未在为他定出的期限内履行该负担;(3)行政行为所依据的法规或基础事实发生变更,致使该行政行为继续存在将危害公共利益;(4)为避免公益遭受重大损害。德国行政法对上述四种情形区别对待。前两种情形中由于相对人应当预见到废止的可能性,因而不符合信赖保护的构成要件。在后两种情形中,若符合信赖保护的构成要件,则应区别情况提供存续保护与财产保护。 所谓复效行政行为是指对一人授益而同时对另一人生侵益效果的行政行为。③关于复效行政行为如何适用信赖保护原则?大陆法系国家立法上并无明确规定,但综合判例及各国通说仍可窥见信赖保护原则在这一题域内的制度回应。将相对人的权益与第三人的权益进行比较,可将复效行政行为区分为两种情形:

  依据德国的判例及通说,撤销与废止此种行政行为应按照前述授益行政行为来处理,即信赖保护原则发挥作用,限制对行政行为的撤销。我国台湾地区及法国的做法与德国相似。日本通说认为,遇此情形下有必要对相对人的权益与第三人的权益进行权衡,如果第三人权益优越,应承认完全撤销权,即信赖保护原则不能适用。①

  遇此情形下,德国、法国及中国台湾地区的判例及通说均认为应依负担行政行为撤销之法理解决,即可享有完全撤销权,不存在依据信赖保护原则对撤销与废止设置限制。日本则认为,在此情形下如果第三人权益权越,撤销权原则上要受到限制。

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